골프장 분류 변경과 재산세 — 사실상 현황과의 괴리

1. 개정의 배경

2022년 1월 4일 개정된 체육시설법은 골프장의 분류 체계를 회원제·대중제 이분 체계에서 회원제·비회원제·대중형 삼분 체계로 변경했다. 회원제와 대중제의 중간 영역으로서 '비회원제'를 새로 만들고, 본래의 대중제 중 일정 기준을 충족하는 것만 '대중형'으로 인정하는 구조다.

개정의 정책적 목적은 분명하다. 그동안 대중제로 분류된 일부 골프장이 사실상 비싼 이용료를 받으며 일반 골프장과 차이가 없었다는 비판에 대응하여, 실질적 대중화 여부에 따라 분류를 세분화하려는 의도였다.

2. 재산세 체계의 정합성 문제

그러나 이 분류 변경은 곧바로 재산세 체계의 정합성 문제를 야기했다. 지방세법은 골프장의 분류에 따라 재산세 세율을 차등 부과하는데, 그동안은 회원제(고율, 4%)와 대중제(일반)의 이분 체계에 맞춰져 있었다. 새로 도입된 '비회원제'에 대해서는 어떤 세율을 적용할지 명확한 규정이 없었다.

실무에서는 비회원제 골프장에도 회원제와 같은 고율 재산세를 부과하려는 시도가 있었고, 이는 즉시 분쟁의 대상이 되었다. 그 논거는 비회원제도 사실상 고가 이용료를 받는다는 점, 즉 사치성 자산의 실질을 가진다는 것이었다.

3. 사실상 현황과 명목적 분류

핵심 쟁점은 지방세법이 "사실상 현황"에 따른 과세를 강조하는가, "명목적 분류"를 따라가는가다. 지방세법 제106조 제3항은 재산세 과세대상의 종류를 "사실상 현황에 의하여 부과한다"고 명시한다. 그러나 골프장의 경우 사실상 현황과 명목적 분류는 종종 일치하지 않는다.

본인의 논문(감정평가학논집 23권 2호)에서는 이 부분을 비판적으로 분석했다. 체육시설법의 새 분류 체계가 정책 목표(실질적 대중화 촉진)를 달성하기 위한 도구로 설계된 것이라면, 그 분류를 그대로 재산세 부과에 가져오는 것은 부적절하다. 재산세는 토지의 실제 사용 형태(사치성 자산이냐 일반 시설이냐)에 따라 부과되어야 하며, 정책적 분류와는 별개의 판단이 필요하다.

4. 헌법적 관점 — 평등권과 재산권 침해

같은 골프장이라도 일부 이용 시간이 회원에게 할당되어 있는지 여부, 회원권 가격이 일정 수준 이상인지 여부에 따라 분류가 달라진다. 그러나 토지의 사용 강도, 경제적 효용, 인근 토지에 미치는 외부효과 등은 그 분류와 거의 무관하다. 그럼에도 재산세 부담은 4% vs 0.2%로 약 20배의 차이가 발생한다.

이러한 차등 부과가 헌법 제11조의 평등 원칙에 부합하는지는 논쟁적이다. 정책 목적이 정당하더라도, 그 수단으로 사용된 재산세 차등이 비례원칙을 충족해야 한다.

5. 정책 제언

논문은 다음과 같은 정책 방향을 제안한다. 첫째, 골프장에 대한 재산세는 그 정책적 분류가 아닌 토지의 실제 사용 형태에 따라 부과되어야 한다. 둘째, 회원제·비회원제·대중형의 분류가 유지되더라도, 재산세 세율의 차이는 그 분류 차이의 정도에 비례해야 한다(20배 차이는 과잉). 셋째, 사실상 동일한 골프장이 명목 분류만 바뀌어 세부담이 급격히 변동하는 일을 방지하기 위해, 분류 변경 시 일정 기간의 유예와 보정 메커니즘이 필요하다.

6. 실무 시사점

골프장 운영회사는 자신의 사업장이 어느 분류에 해당하는지, 그 분류가 재산세 부과에 어떻게 작용하는지 정확히 파악해야 한다. 또한 분류 변경이 예상되거나 분류 다툼이 있는 경우, 사실상 현황의 의미, 정책 목적과 과세 목적의 분리, 평등 원칙의 한계 등을 종합적으로 검토하여 대응 전략을 수립해야 한다.

본인의 논문은 이러한 분쟁이 곧 사법부의 판단을 받게 될 것으로 전망했다. 향후 대법원이 사실상 현황 원칙을 어떻게 적용할지 — 명목 분류를 그대로 따를 것인지, 실질 사용 형태를 들여다볼 것인지 — 가 골프장 재산세 분쟁의 향방을 좌우할 것이다.