골프장 분류체계의 변화와 보유세 제도 — 정책적·헌법적 관점에서의 비판적 검토

Ⅰ. 서론

2023년 말 기준 대중제 골프장과 회원제 골프장의 현황을 보면, 2023년 전국에는 560개의 골프장이 존재하며, 이 중 153개는 회원제, 358개는 대중형, 13개 비회원제 골프장은 각각 강원권 7개소, 수도권 4개소, 전남 1개소, 경남 1개소가 있다. 각 비중은 회원제 33.8%, 대중형 63.9%, 비회원제 2.3%이다.

골프장 분류체계를 개편하는 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 "체육시설법") 및 동법 시행령 개정안(통칭하여 이하 "본건 체육시설법 개정안")이 2022년 11월 4일부터 시행되면서 정부의 골프 대중화 정책 기조가 크게 변화하기 시작하였다. 본건 체육시설법 개정안은 기존의 '회원제, 대중제'의 2분체계를 '회원제, 비회원제, 대중형'의 3분체계로 바꾸는 것을 골자로 하며, 기존의 대중제가 그린피 상한 요금 충족 여부, 골프장 이용에 관한 표준약관을 사용하는지 여부에 따라 충족시 대중형, 미충족시 비회원제로 분류되게 된다.

본건 체육시설법 개정안에 맞추어 행정안전부는 2023년 5월 30일 지방세법 시행령 개정을 통해 회원제는 분리과세, 비회원제는 종합합산, 대중형은 별도합산하는 방식의 재산세 과세체계를 구축하였고, 이에 연동되어 종합부동산세도 부과되게 되었다.

본건 체육시설법 개정안이 세법상으로도 큰 의미를 갖는 이유는 골프장에 관한 현행 세법 체계가 전적으로 체육시설법상 분류를 따르도록 정하여져 있기 때문이다. 특히 구분 등록된 방대한 개발지를 소유하고 있는 골프장들의 경우 토지 보유에 대해 부과되는 재산세 및 종합부동산세의 부담이 큰 편으로, 어떠한 유형의 골프장으로 분류되기를 선택하는지에 따라 막대한 세부담 차이가 발생하게 된다.

이러한 골프장 분류체계의 변화와 이에 발맞춘 지방세법 시행령의 개정은 당연히 개별 골프장들의 경영상 판단에 영향을 주었다. 특히 이러한 변화는 별도합산 과세를 통해 회원제에 비해 수배 이상 적게 보유세를 부담하던 대중제 골프장에게 중대한 경영상 제약이 되었고, 당초 예상을 깨고 2023년 6월 기준 기존 대중제 골프장 중 92%가 대중형 골프장으로의 분류를 선택하게 되었다.

정부는 코로나19 사태 동안 급증한 그린피의 추가상승을 억제하고, 궁극적으로는 그 인하라는 정책 목표를 달성하고자 골프장 분류체계를 변경하였다. 그러나 이하에서 살펴보겠으나, 조세 부과를 통한 가격상한제의 도입은 정책적, 경제적, 법적으로 모두 문제를 갖고 있으며, 당초의 정책 목표를 달성하기보다는 부작용만을 양산할 가능성이 높다. 또한 현행 보유세제의 경우 과세표준액 산정을 위한 공정시장가액비율까지 고려시 당초 입법취지와는 달리 회원제보다 오히려 비회원제 골프장의 보유세 부담이 더 커질 수 있는 가능성이 있어, 균형성마저 상실한 면이 있고, 향후 지속적으로 논란이 있을 것으로 예상된다.

Ⅱ. 골프장 관련 분류체계 및 과세체계

1. 현행 골프장 분류체계

가. 체육시설법상 골프장

체육시설법 제2조 제4호는 "회원"을 "일반이용자보다 유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로 체육시설업자와 약정한 자"로 정의하고 있으며, 동조 제5호는 "일반이용자"를 "1년 미만의 기간을 정하여 체육시설의 이용료 등을 지급하고 이를 이용하기로 약정한 자"로 정의하고 있다.

동법 제10조 제1항 제1호는 골프장업을 등록체육시설로 분류하고 있고, 2022. 5. 3. 신설된 제10조의2 제1항은 회원을 모집하여 경영하는 골프장업을 "회원제 골프장업"으로, 회원을 모집하지 아니하고 경영하는 골프장업을 "비회원제 골프장업"으로 분류하고 있으며, 동조 제2항은 "문화체육관광부장관은 국민체육진흥을 위하여 제1항 제2호에 따른 비회원제 골프장 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 이용료 등의 요건을 충족하는 골프장을 대중형 골프장으로 지정할 수 있다"고 정하고 있다.

나. 회원제 골프장과 비회원제 골프장의 구분

회원제와 비회원제는 설립 단계에서부터 달리 구분된다. 체육시설법 제12조 및 동법 시행령 제10조 제1항에 따라 골프장업을 하려는 자는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사로부터 사업계획 승인을 받아야 하며, 동법 시행규칙 별지 제2호서식 사업계획 승인신청서에 "회원모집계획 총 인원수"를 기재하도록 되어 있어, 사업계획 승인 단계에서부터 회원제 골프장업인지 아니면 비회원제 골프장업인지가 구분된다.

즉, 현재는 회원 모집 여부가 회원제와 비회원제를 나누는 주요 기준이며, 비회원제 골프장의 경우 회원모집이 원천적으로 차단되어 있다. 반면, 회원제 골프장의 경우 회원들에게 입회금을 현금이나 이용권 등으로 반환한 뒤 동의를 받아 시도지사에게 변경등록하는 방식으로 "퍼블릭 전환"하는 방식은 실무상 빈번히 이루어지고 있다.

다. 회원제 골프장과 비회원제 골프장의 건설 및 운영방식의 차이

회원제 골프장은 회원을 모집해 회원권을 발급하고 그 회원이 보다 우선적·유리한 조건으로 이용하는 골프장으로, 대부분 18홀 이상으로 운영되고 있으며, 골프장 운영사가 건설 초기에 회원권을 분양하여 공사대금 등을 조기에 회수할 수 있는 장점이 있다.

회원제 골프장의 유형은 입회금 회원제, 사단법인제, 주주회원제 등이 있으며, 이 중 대다수인 입회금 회원제 골프장은 경영회사에 입회금을 예탁하는 대신에 회원자격을 부여받고 골프장 시설을 우선적으로 유리한 조건으로 이용할 수 있으며, 약정 거치기간이 경과한 후 입회금 반환을 청구할 권리를 가지는 운영형태이다.

반면 비회원제 골프장은 회원제와 달리 일정한 요금을 내면 누구나 이용 가능하다는 장점이 있다. 단, 회원제와는 다르게 골프장 운영사가 자신의 자금으로 골프장을 건설하고 완공 후 방문하는 골퍼들의 입장료 수입 등으로 경영하는 골프장으로서 투자금을 회수하는데 걸리는 시간이 상대적으로 길다는 단점이 있다.

라. 대중형 골프장 지정을 위한 요건

2022. 11. 4. 본건 체육시설법 개정 전의 2분체계 하에서 대중제로 분류될 경우 정부는 개별소비세·교육세·농어촌특별세 면제, 취득세 및 재산세 중과세 적용 제외, 체육진흥기금 융자 우대 등 회원제 골프장업에 비하여 상대적 혜택을 다수 부여하고 있었다.

한편 정부는 골프 인구 증가와 이에 따른 그린피 인상 등이 문제되자, 기존 대중제 골프장이 폭리를 취하고 있다고 보아 그린피 인하를 유도하고자, 체육시설법 제10조의2를 신설하고 대통령령으로 정하는 "이용료 등의 요건을 충족하는 골프장"을 대중형 골프장으로 지정할 수 있도록 하였다.

위 법 개정에 따라 그 세부 기준을 정하기 위해 체육시설법 시행령이 개정되었고, ① 수도권(수도권 정비계획법에 따른 수도권) 성수기(5월, 10월) 회원제 골프장의 비회원 대상 코스 이용료의 직전년도 평균 금액 및 회원제 골프장과 대중형 골프장 간 과세금액의 차이를 고려하여 문화체육부장관이 매년 정하여 고시하는 금액보다 낮은 금액의 코스 이용료의 책정, ② 골프장 표준약관 사용의 두 가지 요건을 모두 충족하는 경우에 한하여 대중형 골프장으로 지정될 수 있도록 하였다.

본건 고시에 따라 문화체육관광부는 2023. 1. 1. 대중형 골프장 지정을 위한 상한금액을 주중 18만 8,000원, 주말 24만 7,000원(이하 "본건 기준금액")으로 발표하였는데, 이는 2022년 10월 수도권 회원제 골프장 비회원 대상 평균 요금에 통계청에서 2022년 12월 30일 발표한 오락 및 문화 소비자 물가상승률 2.8%를 반영한 금액에서 과세 차등액인 34,000원을 빼 산정된 금액이다.

2. 현행 골프장 보유세 과세체계

골프장에 대하여는 취득단계, 보유단계, 이용단계로 구분하여 과세하고 있다. 취득단계에서는 골프장의 신설에 대한 원시취득, 이전승계에 따른 승계취득을 구분하여 과세하고 있고, 보유단계에서는 골프장이 소유한 부동산에 대한 재산세와 종합부동산세를 과세하고 있으며, 이용단계에서는 골프장 이용에 따른 개별소비세, 교육세, 농어촌특별세를 부과하고 있다.

골프장에 대한 과세체계는 기본적으로 어떤 형태의 골프장으로 분류되느냐에 따라 달라진다. 특히 골프장은 광대한 토지를 기반으로 하고 있어 토지의 보유와 관련하여 발생하는 세금이 주로 문제되며, 현행 과세체계 하에서도 어떤 유형으로 분류되느냐에 따라 세율이 크게 달라지는 부분이기도 하다.

현행 지방세법 체계하에서 비회원제는 종합합산, 대중형은 별도합산, 회원제는 분리과세 대상이 되며, 원형보전지를 제외한 골프장 개발지에 대한 구체적인 과세표준 및 세율은 다음과 같다.

• 회원제(분리과세): 재산세 4% (과세표준 없음)
• 비회원제(종합합산): 재산세 0.2%~0.5% + 종부세 1%~3%
• 대중형(별도합산): 재산세 0.2%~0.4% + 종부세 0.5%~0.7%

3. 문제의 제기

이상을 종합할 때, 2022년 골프장 분류체계 변화에 따른 골프장 개발지 보유세 과세체계 변화에서 이러한 입법이 일시적인 그린피 인하라는 단기적인 목적만을 달성하기 위해 설계된 정책이라 보이며, 심층적인 정책적, 경제학적 관점 및 헌법적 관점에서 분석이 결여된 것은 아닌지 의구심이 든다. 이하에서는 정책적·경제학적 관점에서의 분석과 헌법적 관점에서 이 사건 조항을 분석한 이후 그에 대한 비판적 견해와 개선방안에 대하여 분석해 보기로 한다.

Ⅲ. 현행 골프장 과세규정의 정책적 관점에서의 문제점

1. 규정의 문제점 — 공정시장가액비율이 고려되지 않은 불완전 입법

위에서 살펴본 골프장 분류체계 변화에 따른 지방세법 개정안은 명목세율로만 보면 회원제는 4%, 비회원제는 최대 3.5%(0.5%+3%)의 세율이 적용되지만, 공정시장가액비율을 적용하면 회원제보다 비회원제의 보유세 부담이 더 높아져 균형이 상실되는 문제점을 안고 있다.

구체적인 예시로 살펴본다면, 개별공시지가 1,098억 원인 비회원제 골프장의 경우 43.2억 원의 보유세가 발생하며, 동일 면적의 회원제 골프장으로 가정하는 경우 종합부동산세가 미부과됨에도 41.1억 원이 부과되는 것으로 나타나, 회원제로 분류되는 경우보다도 더 많은 보유세가 부과되고, 대중형으로 분류되는 경우의 16.9억 원보다도 약 2.5배가 더 많이 부과되는 것으로 나타났다.

이에 대해 행정안전부는 토지 공시지가가 365억원 이상인 경우에만 나타나는 예외적인 경우이므로 문제없다는 입장이다. 그러나 토지 공시지가가 일정한 수준에 이르는 경우라고 하여, 본래의 입법취지와는 모순되는 세금이 부과된다는 것은 납득하기 어려운 설명이다.

2. 경제학적 관점에서의 비판

가. 조세전가

'조세의 전가'란 실제의 조세부담이 시장에서의 가격조정 과정을 통해 직·간접적으로 타인에게 전가되는 경우를 말하며, '조세귀착'이란 조세의 전가를 통해 조세의 실질적인 부담이 담세자에게 귀속되는 것을 의미한다. 경제학에서는 조세가 설사 공급자에게만 부과되더라도 조세에 대한 수요와 공급의 탄력성에 따라 각각 소비자와 공급자가 실질적으로 나누어 부담하게 되며, 그 구체적인 부담액은 수요와 공급 중 더 비탄력적인 측이 더 많이 부담하는 것으로 설명하고 있다.

입법 당시의 자료에 따르면, 대중제 골프장 중 비회원제로 될 경우 증세 부담액(1인당 34,000원 상당) 만큼 그린피에 반영하겠다는 곳은 전체의 94.6%로, 사실상 당시 대부분의 대중제 골프장이 조세전가의 의지가 뚜렷한 상황이었다.

나. 사실상의 가격상한제로서의 작용 문제

한국경제연구원에 따르면, 균형가격은 수요곡선과 공급곡선의 교차점으로 균형가격과 균형거래량이 결정되는 점이며 균형가격에서는 '수요자 지불 의사 가격 = 공급자 생산 의사 가격'이 성립한다. 한편 가격상한제는 정부 등이 가격의 상한선을 정해 놓고 시장균형가격이 그 위로 올라가지 못하도록 규제를 하는 경우를 의미한다.

문화체육관광부는 2022년 당시 '대중형 골프장 요금기준'이 일종의 가격 상한선으로 작용하여 시장가격의 형성 과정을 왜곡할 가능성을 일축하였으나, 시장에서 형성된 대중제 골프장의 이용료가 균형가격이라고 가정할 경우 그 가격보다 낮은 가격을 인위적으로 강제하게 될 경우 이는 그 자체로 가격상한제로 작용하게 된다.

가격상한제 하에서는 필연적으로 시장에서는 수요 대비 공급량이 적어져 '초과수요'가 발생할 수밖에 없고, 이 경우 암시장의 출현이 예상된다. 인기 있는 주말부킹의 경우 '부킹양도' 시장이 존재하는데, 이는 정규가격 이상으로 지불의사를 가진 수요자가 많기 때문에 생기는 당연한 암시장이다. 인위적인 가격통제는 결국 암시장으로 이어질 뿐이며, 암시장에서의 이익은 암시장 공급자에게 돌아갈 뿐 소비자는 달리 혜택을 받지 못한다.

특히 2019년 베를린市의 실험적인 임대료 통제 법안의 경우, 임대료 상한제로 베를린의 주택난이 훨씬 심해지고 임대 시장에 나오는 매물이 줄었다는 점에서 정책의 실패로 평가되었으며, 2021년 4월 15일 독일 연방헌법재판소로부터 위헌결정을 받게 되었다. 우리나라 임대차 3법의 경우도 마찬가지로 가격상한제로 작용하여 전세가격을 도리어 상승시키는 결과를 부르게 되었다.

3. 본건 기준금액 설정 방식에 대한 정책적 관점에서의 문제점

부적합성 ① — 회원제 골프장의 비회원 요금을 비교 대상으로 설정한 오류. 회원제 골프장의 비회원 요금이란 기본적으로 회원제 골프장에서 회원이 비회원을 초청하는 경우 비회원이 납부하는 요금이다. 일반적으로 회원의 도움이 없는 경우 비회원은 자체적으로 예약이 불가능하며, 회원이 동행해야 라운딩이 가능하다. 평균 3억 1백만 원에 상당하는 회원권을 구매한 회원이 있음을 전제로 하는 회원제 골프장의 비회원 요금과 자유로운 접근이 전제되는 대중제 골프장의 요금은 애초부터 서로 다른 종류의 서비스로서 가격이 다를 수밖에 없다.

부적합성 ② — 수도권을 가격상한 기준으로 설정. 같은 회원제 골프장이라고 하더라도 골프장마다 입지가 모두 다르며, 경춘고속도로, 경부고속도로, 중부고속도로 등 도로와의 접근성에 따라 강원도 서부 춘천권이나 충청권 북부권의 경우 수도권보다 오히려 접근성이 더욱 좋은 입지가 있을 수도 있다. 가격 상한 설정을 하는데 있어, 수도권의 가격이 무조건 높을 것이므로 가격상한제의 기준이 될 수 있다는 전제하에 설정된 현 요금기준은 그 자체로 불합리한 측면이 있다.

부적합성 ③ — 골프장별 상이한 요금체계. 회원제 골프장 중에서도 평일/주말 단일 기준으로만 요금을 받는 곳이 있는가 하면, 평일/토요일/일요일 3가지 기준이 있는 경우도 있으며, 1부와 2부로 나누어 같은 날에도 요금이 상이한 경우도 있다. 회원제 골프장의 비회원 가격이란 현재로서는 일관된 기준이 있는 것이 아니므로, 공신력 있는 기준을 갖기 어려울 가능성이 높은 기준이다.

4. 정책의 연속성에 대한 신뢰보호의 결여

2024년 5월 기준 총 111개소의 골프장이 정부의 정책적 유도에 따라 회원제에서 대중제(대중형 및 비회원제) 골프장으로 전환하였다. 운영부진이나 기업회생으로 인한 경우도 있으나, 운영중에 전환한 경우도 전체의 절반에 이르는 54개소에 달한다. 자발적으로 회원제에서 대중제로 전환한 골프장들이 있는 이유는 대중제 전환시 주로 세부담이 적어지고, 그 결과 가격경쟁력을 확보할 수 있었기 때문이다.

특히 2016년 문화체육관광부는 '스포츠 활성화 대책보고'를 통해 회원제골프장의 대중골프장 전환시 회원 동의 요건을 기존 100%에서 80% 이상으로 현실화하고 대중골프장으로 전환하고자 하는 회원제골프장에 융자를 지원한 바가 있다. 이에 따라 2016년 24개소, 2017년 13개소의 회원제 골프장이 대중제로 전환하였다. 이는 명시적인 대중제로의 전환을 정부가 유도한 결과로, 대중제로 전환한 골프장들은 정책 및 제도에 대한 합리적인 기대와 신뢰를 형성한 것이라고 볼 수 있다.

그러나 체육시설법이나 체육시설법상 분류체계를 기반으로 과세하도록 한 지방세법, 종합부동산세법 등 어디에도 예외조항이나 경과조항 등은 찾아볼 수 없다.

Ⅳ. 현행 골프장 보유세제의 헌법적 관점에서의 비판

1. 신뢰보호원칙

헌법재판소에 따르면 개인의 행위가 단지 법률이 반사적으로 부여하는 기회의 활용을 넘어서 국가에 의하여 일정 방향으로 유인된 것이라면 특별히 보호가치가 있는 신뢰이익이 인정될 수 있다. 보호가치 있는 신뢰이익의 정도를 판단할 수 있는 척도로는 ① 법령개정의 예측성, ② 유인된 신뢰의 행사여부가 있다. 2021년 제정된 행정기본법은 제12조에서 "행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다"고 하여 행정 측면에서도 신뢰보호원칙이 적용된다는 점을 밝힌 바가 있다.

사안의 경우 입법과정에서 별다른 논의가 없었고, 정부의 2022. 1. 20. 「골프장 이용 합리화 및 골프산업 혁신 방안」 발표 직후 그 다음날인 1. 21. 박정 의원 등이 법안을 발의하였는바, 당시 업계에서는 해당 법안의 규제 대상임에도 변화를 대비할 충분한 시간적 여유가 없었다. 이에 본건 체육시설법 시행령 개정에 있어서도 경과규정을 둠이 마땅했다. 그럼에도 불구하고 시행령은 별도의 경과 규정 없이 2022. 11. 4. 즉시 시행되었다.

1999년 이래 대중제 골프장은 회원제에 비해 유리한 세제상 혜택을 받아 왔고, 관련 제도가 조금씩 변하기는 하였으나, 현재와 같은 틀이 20년 이상 이어져 왔으므로, 골프장 분류체계 개정에 대한 예측가능성이 지극히 낮았다. 또한 대중제 골프장으로의 전환은 골프 대중화 정책의 일환으로 정부가 유도한 측면이 있으므로 사안에서 대중제로 전환한 골프장들의 신뢰는 각별히 더 보호해야 할 가치가 있다고 볼 수 있다.

2. 조세법률주의 원칙 위배

가. 과세요건 법정주의 및 포괄위임입법 금지원칙 위배

헌법재판소는 과세요건 법정주의와 관련하여 헌법 제59조의 "조세의 종목과 세율"을 넓게 보아 납세의무의 중요한 사항 내지 본질적 내용이라고 여겨지는 "과세요건인 납세의무자, 과세물건, 과세표준 및 세율뿐 아니라 조세의 부과·징수절차까지" 모두 법률로써 가능한 한 명확하게 규정할 것을 요청하는 것으로 해석하고 있다.

사안의 새로운 분류체계에 따라 기존 대중제 골프장이 대중형 골프장이 아닌 비회원제 골프장으로 분류되게 되면 각종 세제상의 불이익이 예상되고 이는 일방적으로 기존 대중제 골프장을 불이익하게 하며 직업의 자유를 심히 침해할 여지가 있음에도 그 세부적인 분류기준을 모두 대통령령에 위임하고 있다. 또한, 체육시설법은 대중형 골프장 지정 기간을 3년의 장기로 정하고 있으면서도 그 구체적 기준은 '수도권 회원제 골프장의 성수기 비회원 평균에서 문화체육관광부장관이 고시하는 수준의 금액을 공제한 요금기준'을 기준으로 삼음으로서 체육시설법에서 다시 그 시행령, 궁극적으로 문화체육관광부장관 고시까지 확인하여야 비로소 그 해당여부를 알 수 있도록 하고 있다.

즉, 비회원제, 대중형 여부가 사실상 결정되어 막대한 세부담의 차이가 발생하는 기준이 사실상 세법과는 무관한 법률인 체육시설법의 시행령 및 문화체육관광부 고시를 통해서 정해지게 되는 것이다. 이는 헌법재판소가 설정한 조세법규 등 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 더욱 강화되어 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다는 원칙에 반하는 것으로 보인다.

나. 과세요건 명확주의 원칙 위배

회원제 골프장의 요금은 자의적으로 회원제 골프장들이 정할 수 있는 것인데, 3년 동안 수시로 때에 따라 변동할 수 있는 요금을 두고, 특정시점의 가격에 연동시킨다는 것은 회원제 골프장의 가격 역시 어느 정도 수준에서 고정된다는 것을 담보하지 않는 이상 예측이 어려운 문제가 있다. 현재의 체육시설법이나 관련 세법의 법조항을 종합적으로 살펴보아도 그 자체만으로는 어떤 형태의 골프장으로 분류될지 예측하기 어렵다는 점에서 헌법상 과세요건 명확주의 원칙에 반한다고 볼 수 있다.

3. 조세평등주의 원칙 위배

"같은 것은 같게, 다른 것은 다르게" 취급함으로써 조세법의 입법과정이나 집행과정에서 정의를 실현하려는 것이 평등주의 원칙이다. 조세법의 입법은 물론 그 해석·적용에 있어서 조세부담이 국민들 사이에 공평하게 배분되지 않으면 안 되고 당사자로서의 국민은 각종의 조세법률관계에 있어서도 평등하게 취급되지 않으면 안 된다.

회원제 골프장과의 영업이익률 비교는 합리적이지 않은 측면이 있다. 정부는 한국레저산업연구소 통계 등을 인용하며 2022년 기준 대중제 골프장의 영업이익률(48.6%)과 회원제 골프장의 영업이익률(24.2%)을 비교하며, 대중제 골프장이 마치 폭리를 취하고 있다는 식의 인식을 크게 강화시킨 바가 있다. 그러나 회원제 골프장의 회원들은 통상 비회원에 비해 훨씬 저렴한 수준으로 골프장을 이용하는데, 그 결과 회원제 골프장은 회원 이용률이 높을수록 연간 기준의 영업이익률이 낮아질 수밖에 없는 구조이다.

그런데, 회원제 골프장은 회원권 판매로 입회금을 받고, 그 자금으로 골프장을 건설함으로써 사실상 타인자본으로 골프장을 건설하는 반면, 대중제 골프장은 은행 차입 및 자체 자금으로 골프장을 건설하여 스스로 모든 재무적 위험을 지는 구조이다. 이러한 자본구조 상의 차이를 감안한다면 영업이익률보다 자기자본이익률(ROE)이 보다 타당한 수익률 비교 수치이며, 2022년 기준 회원제 골프장은 45.7%인 반면, 대중제 골프장은 23.6%로 회원제 골프장이 약 2배 더 높은 상황이었다.

현재의 보유세 구조는 회원을 모집하지 못하는 비회원제 골프장에 대하여 도리어 더 높은 보유세율을 적용하고 있기에 이는 차별 대우에 대한 합리적인 이유가 있는 것으로 보기 어렵다. 비회원제로 분류되는 골프장에 대하여는 회원제에 준하는 과세를 하는 것은 "같은 것은 같게 다른 것은 다르게" 취급할 것을 정한 조세평등주의에 위배될 가능성이 있다.

4. 헌법 제119조 제1항과 직업의 자유

헌법 제119조 제1항은 "대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다"고 정하고 있다. 헌법재판소는 자도소주구입명령제도에 대한 위헌결정을 통하여 기업의 자유로운 경쟁과 영업이 직업의 자유의 일환임을 밝혔다. 가격 결정의 자유 역시 헌법에 따라 직업의 자유의 일환으로서 기업들에게 보장되는 자유에 해당한다.

본 사안은 정부가 특정한 방향으로 시장의 가격을 유도하기 위해 적극 개입한 사례로, 위에서 살펴본 바와 같이 인위적인 가격상한제의 설정으로, 영업 주체들의 가격 결정의 자유 등이 침해된 사례이다. 특히 본 사안은 이를 직접 과세체계와 연계하여 침익적 과세처분으로 나아가기에 그 위헌성이 더 크다 할 것이다. 따라서 사안의 가격상한제에 의한 가격통제는 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하지 않는 인위적 통제로 헌법 제119조 제1항의 취지에 정면으로 반하는 것으로 볼 수 있다.

5. 위헌성의 판단 — 과잉금지원칙 위반 여부

헌법재판소는 조세 관련 법률이 헌법 제38조 및 제59조에서 선언하고 있는 조세법률주의 원칙에 따라 과세요건을 명확히 규정하고 있다 하더라도, 그 법률의 목적이나 내용이 기본권 보장의 헌법 이념과 이를 뒷받침하는 과잉금지원칙(헌법 제37조 제1항, 제2항) 등 헌법상의 제반 원칙에 합치되어야 한다고 하여, 과잉금지원칙을 심사 기준으로 인정하고 있다.

• 목적의 정당성: 본 사안의 체육시설법 개정은 시장에서 자율적으로 정해져야 할 이용요금을 정부가 인위적으로 설정한 가격에 맞추도록 통제하는데 목적이 있으므로 그 자체로 헌법과 법률의 체계 내에서 정당성을 인정받기 어려운 면이 있다.
• 수단의 적합성: 조세의 부과는 필연적으로 조세전가로 이어지고, 가격상한제는 공급 감소로 이어지며, 이에 따른 요금인상 마저 발생할 가능성이 있다. 인위적인 가격통제의 부작용을 감수하면서까지 개입하여야 할 정도로 시급한 대상인지 의문이며, 수단의 적합성은 인정될 수 없다.
• 침해의 최소성: 정부는 행정지도 등을 통하거나, 코로나 사태 종식 및 해외여행 재개 등을 고려하여 시장의 자정작용을 통한 요금 인하도 기대하여 볼 수 있었다. 침해를 최소화할 수 있는 방식 대신 대중제 골프장의 영업의 자유에 사실상 침해를 가져올 수 있는 제세금 인상 등 행정편의적 규제로 나아간 점에서 '피해의 최소성' 요건을 충족하지 못한다.
• 법익의 균형성: 기존 대중제 골프장이 비회원제로 분류될 경우 침해되는 사익은 매우 큰 반면, 가격통제로 그린피 인하 효과보다 골프장 공급 감소만 촉발할 우려가 있으며, 조세도 전가될 가능성이 높아 달성되는 공익은 경미하다.

그렇다면 결국 본건 체육시설법 개정안은 과잉금지원칙을 위반하여 부당하게 대중제 골프장들의 영업의 자유를 침해하고 있고, 종국적으로 헌법에 위반된다고 판단될 가능성이 있다고 본다.

Ⅴ. 결론

2022년 체육시설법 개정 당시의 취지가 무색하게, 2022년 정점을 찍은 골프산업은 코로나19 사태 종료 이후 2023년부터 빠르게 인기가 사라지고 가격 역시 안정화 되는 추세이다. 2023년 전체 골프장 이용객수는 4896.7만 명으로 2022년보다 4.5% 감소했는데, 대중형(비회원제 포함) 골프장은 4.1%, 회원제 골프장은 5.8% 줄어들었다.

또한, 비회원제라는 구분을 신설한 취지가 무색하게 2023. 6. 1. 기준 기존 대중제 골프장 중 92%가 대중형 골프장으로 분류되게 되어, 비회원제 골프장은 전체 골프장 대비 2.3%에 불과한 극소수만 남게 되었다. 즉, 비회원제 골프장으로 분류되는 골프장이 전체 골프장에 비해 극소수에 불과하게 되어 관련 과세체계 자체가 무색하게 될 것이며, 사실상의 요금 평준화로 그린피 인하라는 당초 정책 취지와는 무관하게, 서비스 품질의 평준화 등만 나타나게 될 것으로 보인다.

정부가 인위적인 가격상한제 대신, 코로나 사태 종식에 뒤따르는 자연스러운 국내 골프수요 감소 등의 효과를 기다린 뒤에 과세 체계 변경 등으로 나아갔더라면, 현재와 같은 균형성이 상실된, 위헌성 논란마저 있는 체계가 되지는 않았을 것으로 보인다. 가격통제를 위한 수단으로서의 현 과세체계는 개선될 필요가 있으며, 적어도 비회원제와 회원제 골프장간의 공정시장가액 비율을 고려한 실질 조세부담율이 역전되는 현상은 개선되어야 한다. 본 논문을 통하여 입법개정의 논의가 다시 시작되기를 기원한다.

이 논문은 한국감정평가학회 『감정평가학논집』 제23권 제2호(2024년 8월), 1–19쪽에 게재된 본인의 학술 논문을 저자의 권한으로 본 사이트에 옮긴 것입니다. 인용 시에는 원 출처(저자, 학술지, 권호, 발간연도, 면수)를 표기해 주십시오. 학회의 저작권은 한국감정평가학회에 있습니다. 본 글은 일반적 정보 제공과 학술적 분석을 목적으로 한 것이며, 개별 사안에 대한 법률 자문이 아닙니다.